سیر مدیریت واحد شهری در ایران  جهان

محمد رضا رضائی

زمستان 1388

 

 چکیده

درباره چگونگی مدیریت شهری در ایران گذشته، بویژه در دوران پیش ازاسلام، اطلاعات دقیقی وبسنده ای در اختیار نیست. با این حال، آگاهی ما از گستردگی وعظمت شهرهای باستانی ایران مانند هگمتانه، شوش، ایلام، سیلک وشهر سوخته این موضوع را روشن می سازد که زندگی در آن شهرها بدون وجود دستگاه منظم اداره کننده شهر اماکن پذیر نبوده است. از  این رو در این مقاله سعی می شود ویژگیهای اساسی شهر نشینی روزگار گذشته ایران که پیوندی اساسی با مدیرت شهری واحد داشته بیان شود تا در پرتو آن بتوان برخی ویژگیهای اصلی مدیریت شهر آن روزگار وامروز را بیان کرد. .

مقدمه

مفهوم اصلی مدیریت شهری،اموری که باید مدیریت شود،مسئولیت و وظیفه اصلی مدیران شهری همواره با توجه به سلیقه و عقاید اشخاص مختلف متفاوت بوده و معنای کلی برای فهم و درک این واژگان وجود ندارد .در حالیکه وجود معنی واحد و فرآیندهای استاندارد برای هر کدام از واژگان فوق می تواند در اداره و تصمیم گیریها و ارزیابیهای صحیح در مورد شهرها بسیار مثمر ثمر باشد . بر این اساس هر مدیر با استفاده از خط مشی های درستی که از مدیریت شهری بدست می آورد می تواند پروژه ها را کاراتر انجام دهد و خدمات عمومی بهتر و محیط زیست سالمتر،هدفی واقعی و دست یافتنی تر و در نتیجه شهری زیباتر و اقتصادی تر برای شهروندان بسازد. آشفتگی در معانی این واژه ها مدیران را دچار سر در گمی می کند.

از نظر بانک جهانی مدیریت شهری یک فعالیت شبه تجاری برای دولت هاست. به عبارت دیگرمدیریت شهری یعنی اداره امور شهری و کارایی بیشتر برای استفاده از وام های بانک جهانی می باشد. بعضی اوقات مدیریت شهری بعنوان ابزاری برای اجرای سیاستگذاریهای شهری در نظر گرفته می شودکه به مفهوم علم اداره جامعه می باشد

به نظر می رسد که اگر ما مفاهیمی که در مورد اقدامات گذشته و حال انجام می گیردنظیر (طراحی کالبدی،مدیریت پروژه ،علم الاداره،....)رابا هم ترکیب کنیم بیشتر به درد امور شهر خواهد خورد .اگر چه هر گروهی ممکن است خواسته های خود را در تعریف مدیریت اعمال کنند. اما همه گروه های مختلف از مدیریت شهری توقع دارند که سطح زندگی در سکونتگاههای شهری را بالا ببرد .و بطور کلی مدیریت شهری باید شامل موارد زیر باشد.

1.اتخاذ یک دید وسیع و همه جانبه نگر: دیدی که شامل برنامه ها،سیاستگذاریها،اجرای پروژهها و همچنین اداره برنامه ها ،سیاستگذاریها و پروژه ها و توزیع مناسب خدمات و کالاها و در عین حال برنامه ریزی و ساختمان سازی شود.

2. پیگری اهداف :مدیریت به دلایل کافی برای فعالیت خود نیاز به اهداف دارد. این اهداف هستندکه مسائل و موقعیت هایی را که مدیریت باید بر آنها تمرکز کند مشخص می کنند . اهداف همچنین از این جهت که پایه ای برای ارزیابی کارایی و بهره وری محسوب می شود مهم است.

3. احساس مسئولیت: اگر بپذیریم که مدیریت با مفهوم مسئولیت قرابت دارد ، آنگاه نیاز ما برای رسیدن به تعریفی روشن از مدیریت حتی بیشتر می شود. اغتشاش در مفهوم مدیریت شهری مانع ارزشیابی صحیح افراد مسئول می شود. برای واگذاری مسئولیت باید مفهوم مسئولیت به خوبی درک شود تا مدیران با فهم اینکه چه کار باید انجام دهندتوانایی پاسخگویی به در خواستهای مردم را برای بهبود وضعیت محیط شهری داشته باشند.     

یکی از اصلی‌ترین موانع فراروی مدیریت شهری ـ بخصوص در کلان شهرها ـ چند پارگی مدیریت شهری در عرصه سیاست‌گذاری، تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت است. شهر سیستمی باز است که ساختارهای این سیستم هر کدام دارای کارکردهای خاص خود است. این عملکردها و کارکردها در پیوستگی زمانی و مکانی ـ فضایی ـ در حال تغییر و تحول و همچنین در حال باز تولیداند. ولی بایستی توجه شود کل سیستم شهر چیزی فراتر از تمام اجزاء، ساختارها، کارکرد و عملکردهای آن است، یعنی اگر ساختارها و عملکردهای یک شهر از هم منفک و تجزیه شوند، پیوند دوباره آنها دیگر شمایل سیستم شهر را ندارد.[1][1]

به عبارت دیگر شهر سیستمی پویا است که عملکردهای ساختارهای آن، پیوسته با هم تعامل دارند؛ برای تنظیم این روابط و پایداری سیستم، هماهنگی و یکپارچگی در مدیریت آن ضروری است و ما نمی‌توانیم کارکردهای مختلف شهر را به مدیریت منفک و بدون ارتباط با هم بسپاریم و انتظار بهبود وضعیت داشته باشیم.

 

 

متن

براساس مطالعات عمیق و روشنگر پژوهشگران عرصه مدیریت شهری، از شهرنشینی فراگیر و در حال رشد گریزی نیست و از طرف دیگر این رشد همراه با ناپایداری‌هایی است، که گزارشات این ناپایداری‌ها، بخصوص از بُعد زیست محیطی، اقصتادی و کالبدی نگران کننده است. مشاهدات روزمره ما تأیید کننده نابسامانی و ناپیوستگی کارکردها و عملکردهای فضای شهری است. با توجه به این وضعیت پیش‌بینی می‌شود مسایل حاصل از شهرنشینی در آینده نزدیک جایگزین دغدغه‌های کنونی مدیران کلان مملکتی خواهد شد و نقش حاکمیتی پیدا خواهد کرد. ـ کافی است تصور کنیم «با تأمل و عمیق» با یک زلزله 6 ریشتری در کلان شهر کرمانشاه از بُعد امنیت چه بلای بر سر ایران خواهد آمد؟!ـ

پس جدا از نقش افزاینده شهرنشینی فراگیر و رو به شهر، برای اثرات بازدارنده و کاهنده این نوع از سکونت‌گزینی بایستی چاره‌اندیشی شود. تا حدود سال‌های 1970 تأکید اصلی برای چاره‌جویی؛ سخت‌افزارانه و مبتنی بر رویکردهای از بالا به پایین، متمرکز، اقتصادی و کالبدی بود، نهایت این روند چاره‌جویی، پاسخگو به مسائل شهرسازی و به طور کلی شهرنشینی نبود و اکنون اجماع بر سر شیوه‌های مدیریت شهری نوین است و پاسخ ناپایداری‌های شهری را در ارتقاء کیفیت شیوه مدیریت شهری جستجو می‌کند به طوری‌که منابع علمی جهان در بین عوامل اصلی تولید در هر شکلی چه مادی و چه معنوی سهم مدیریت و نیروی انسانی در توسعه بیشتر از سرمایه‌های مادی و سخت‌افزارانه می‌داند. "راه‌پایداری شهری از تغییر رویکرد مدیریت شهری می‌گذرد" مدیریت شهری خوب دارای پارامترهای مختلف و متنوعی چون کارآمدی، شفافیت، مشارکت‌طلبی، حق اظهارنظر همگانی، انصاف، دانایی محوری و ... است. بعلاوه آنکه یکی از مؤلفه‌های مهم مدیریت شهری برای رسیدن به شهر پایدار یکپارچگی در عرصه سیاست‌‌گذاری، تصمیم‌سازی، اجرا و نظارت است.

با نیم نگاهی به تحلیل وضعیت شهرنشینی و مدیریت شهری در ایران متوجه می‌شویم، در شرایط کنونی ما فاقد حکومت‌ها و سازمان‌های توانمند محلی مستقل هستیم؛ در شرایط کلان عدم شکل‌گیری این نهادها و سازمان‌های محلی به ساختار متمرکز و استبدادی تاریخی و اقتصاد رانتی دولت بر‌می‌گردد. با وجود آنکه در اکثر کشورهای جهان چه با مشخصه‌های تمرکزگرا و چه با مشخصه‌های فدرالی، شهرداری‌ها دارای قدرت بالا در امور محلی هستند و به عنوان نهادی فرابخشی عمل می‌کنند و شهرداری‌ها همراه با شوراها دارای حکومت محلی‌اند و تمام امور محلی در حیطه اختیارات و وظایف آنها می‌گنجد. ولی متأسفانه با وجود عمر 100 ساله مدیریت شهری «از اولین قانون بلدیه 1286 که اولین قانون مدون راجع به مدیریت شهری ایران است» در ایران، شهرداری‌ها در عرصه تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری امور محلی جایگاه بایسته پیدا نکرده‌اند و هر بار که قانون شهرداری‌ها و شوراها در دستور تغییر دولت و مجلس قرار گرفته‌اند از اهداف اولیه فرابخشی بودن و همچنین اقتدار حکومت محلی کاسته می‌شود. دلیل واقعیت این امر به عواملی چون وابسته بودن منابع درآمدی مدیریت شهری به دولت، ضعف نهادهای مدنی و محلی و به طور کلی مشارکت در اداره امور شهر و برنامه‌ریزی متمرکز و از بالا به پایین و ... بر می‌گردد.

بنابراین نظام اداره امور شهر در طی صد سال گذشته از وظایف اصلی مدیریت شهری بازمانده و بیشتر به امور بر زمین مانده شهر پرداخته‌اند. نتیجه این رویکرد و سیاست‌گذاری، رشد بی‌قواره و نااندیشیده دولت و ضعف و ناتوانی مفرط شهرداری‌ها بوده است. مسأله جدی حاصل از این اتفاق، روی گردانی شهروندان از شهرداری‌ها و تصور مغشوش و غلط از شهرداری در ذهن شهروند ایرانی است. شهروند ایرانی از شهرداری‌ها و به طور کلی از مدیریت شهری جز وظایفی اولیه چون شست‌وشوی خیابان‌ها، جمع‌آوری زباله و مسایل این‌چنین  در ذهن ندارند.

در حالیکه مدیریت شهری کارآمد و پایدار کل امور محلی سیستم شهر را بایستی برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، هدایت، ساماندهی، نظارت و هماهنگی کند. بنابراین اموری چون تهیه طرح‌های توسعه شهری، مدیریت زمین و مسکن، امور آموزش و پرورش، حمل‌ونقل، بازیافت، مدیریت اسکان غیررسمی، نواحی کهن و قدیمی شهر، گردشگری، امور فرهنگی، محیط‌زیست و ... جزء وظایف محلی و به عبارتی در حوزه اختیارات شهرداری‌ها و شوراها هستند، در حالیکه مدیریت شهری ما در شرایط کنونی بین 25 نهاد دولتی و شهرداری تقسیم شده است. ناراحت‌کننده‌تر از این وضعیت این است که این متولیان گوناگون فاقد هماهنگی و همسو نگری‌اند، نتیجه این چندپارگی در مدیریت شهری باز تولید مسایل شهری چون ترافیک، اسکان غیررسمی، اشتغال غیررسمی، بورس بازی زمین و مسکن و مسایلی گسترده‌ای از این دست است. نهایت این نابسامانی در عرصه مدیریت شهری در برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کارشناسان را به چارجویی واداشت ـ البته ناگفته پیداست این چاره‌اندیشی خود به طور جدی تحت تأثیر دولت حداقل و گسترش نهادهای محلی و مدنی بود که زایش شوراها نمونه عینی این سیاست‌گذاری جدید بود ـ در ماده 136 برنامه سوم توسعه آمده است «به دولت اجازه داده می‌شود با توجه به توانایی‌های شهرداری‌ها، آن گروه از تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی را در حیطه مدیریت شهری که ضروری تشخیص می‌دهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتبار ذی‌ربط به شهرداری‌ها واگذار کند».

برنامه پنج ساله سوم پایان یافت ولی به دلیل عدم اراده جدی نهادهای دولتی از یک طرف و عدم آمادگی شهرداری‌ها از طرف دیگر، اقدام خاصی صورت نگرفت، هر چند از درون مطالعات انجام گرفته قرار شده بود که 22 وظیفه از سازمان‌های دولتی، کنده و به شهرداری‌ها واگذار شود. در نتایج این مطالعات که در شورای اداری نیز مورد بررسی قرار گرفته بود امور چون مدیریت زمین شهری طرح‌های توسعه شهری، امور کتابخانه‌ها، آب، برق، تلفن و ... در اولویت واگذاری قرار گرفته بودند.

دراین مطالعه گفته شده بود که این 22 وظیفه اولویت‌های اولیه‌اند و با توجه به توان شهرداری‌ها اولویت‌های بعدی شناسایی می‌شوند و به آنها واگذار می‌شود. ولی متأسفانه عملاً گامی اساسی برداشته نشد.

در برنامه چهارم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی مجدداً مدیریت یکپارچه شهری مورد توجه قرار گرفت و این بار در بند «ب» ماده 137 مورد تأکید مجدد قرار گرفت و به شورای عالی استان‌ها به عنوان نهادی محلی و مردمی فرصت محدود داده شده است که بعد از مطالعه امکان‌سنجی تصدی‌های قابل واگذاری به شهرداری‌ها استخراج و برای بررسی و تصویب مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس بفرستد.

ولی همانطور که گفته شد تاکنون اقدام مؤثری صورت نگرفته است جدا از ضرورت یکپارچگی مدیریت شهری از بُعد مدیریت کلان شهری در شرایط کنونی، توجه به چند نکته مهم است:

-  گاهی در بین مدیران شهری و یا حتی پژوهشگران چنین تصور می‌شود، منظور از واگذاری خدمات و تصدی‌های محلی به شهرداری‌ها شکل‌گیری امپراتوری شهرداری است در حالی که ماده 136 برنامه سوم و بند «ب» ماده 137 رویکرد هماهنگی و یکپارچگی دارد و بیشتر هماهنگی سازمانی و نهادهای خدمات‌رسانی به ذهن می‌آورد به عبارتی بیشتر وحدت رویه در اقدامات و برنامه‌ها و سیاست‌گذاری‌هاست و در این میان مرکز این وحدت رویه شهرداری‌ها و شوراها هستند با توجه به تجربیات جهانی در هیچ شهری تمام امور محلی فقط توسط شهرداری‌ها انجام نمی‌شود. بلکه شهرداری‌ها همراه با دیگر نهادهای خدمات‌رسان شهری دارای هماهنگی و همسویی هستند و در سیاست‌ها و برنامه‌ها خود دارای وحدت رویه و عملکرد هستند.

-  گاهی در بین مدیران و یا حتی پژوهشگران، شکل‌گیری مدیریت یکپارچه و وحدت سازمانی نهادهای خدمات‌رسان شهری را نهایت برنامه‌های مدیریت شهری، آرزو و چشم انداز بلندمدت مدیریت شهری خواهنده می‌شود در حالیکه واقعیت این است که در صورت اتفاق افتادن چنین هدفی، هنوز تا رسیدن به شهر پایدار و انسان‌گرا فاصله زیاد است. لذا مدیریت شهری باید خود را ملزم به رعایت اهدافی چون دیدگاه‌های شهر پایدار و انسان‌گرا و در نهایت سیاست‌های حکمروایی خوب چون انصاف، شفافیت، پاسخگویی، پاک حسابی، حق‌ اظهارنظر همگانی، مشارکت‌طلبی و ... بداند. به فرض اتفاق افتادن دیدگاه‌ها و خواسته‌های مدیریت یکپارچه و هماهنگ تازه مدیریت شهری ما در شرایطی قرار می‌گیرد که حداقل 50 سال پیش توسط مدیریت شهری در دیگر شهرهای جهان تجربه شده است. پس بنابراین مدیریت یکپارچه شهری گام اولیه در پایداری شهری است نه چشم‌انداز و هدف درازمدت مدیریت شهری.

به هر صورت سؤال و مسأله اصلی چگونگی تحکیم پایه‌های نهادهای محلی و مدنی است ـ شهرداری‌ها جزیی از این نهادها هستند ـ بعلاوه آنکه چه اقدامی بایستی انجام گیرد که بند «ب» ماده 137 برنامه چهارم توسعه به حیطه فراموشی سپرده نشود؟ با وجود بی‌قوارگی پیکره سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی دولت مرکزی در امر مدیریت شهری چرا گسترش نهادهای محلی در دستور کار دولت و مجلس قرار نمی‌گیرد؟ شهرداری‌ها باید خود را با چه پارامترهای مجهز کنند و چگونه خود را توانمند سازند که نقش پیش‌رو در مدیریت شهری داشته باشند؟

شوراها به عنوان نمایندگان مردم چه نقشی در هماهنگی مدیریت شهری در عرصه سیاست‌گذاری، تصمیم‌سازی، نظارت و اجرا دارند؟ آیا با توجه به ویژگی‌های این نهاد محلی که ضعف آن بر کسی پوشیده نیست می‌توان امیدوار به اعمال سیاست‌های هماهنگی مدیریت شهری بود؟

به هر صورت جدا از اتفاق نظر در لزوم یکپارچگی مدیریت شهری در بین مدیران و پژوهشگران، معمای پیچیده مدیریت شهری در ایران بخصوص در کلان‌شهرها فقط با تحقق یکپارچگی مدیریت شهری حل نخواهد شد و تنها گرهی از انبوه گره‌ها مدیریت شهری گشوده می‌شود.

 

مدیریت شهری در ایران در دوران باستان

در دوران مادها، شهر ها بیشتر کارکرد نظامی وسیاسی داشتند در آن دوران ساختار اقتصادی- اجتماعی کشور چندان تکامل پیدا نکرده بود تا رونق بازرگانی وتولید صنایع دستی را که هر ئوع به زندگی شهری شکل می دهند سبب گردد.

پس از شکست هخامنشیان به دست اسکندر مقدونی وایجاد حکومت سلکویان، سیاست پادشاه جدید بر ایجاد شهر هایی نو وتوسعه شهر نشینی قرار گرفت. این روزگار نمایانگر تجربه بزرگ تاریخی در بنیان گذاری شهرهایی است که حکومت خود فرمان( به سبک شهرهای یونانی) دارند ودر این زمان است که شهر نشینی در ایران شتاب می گیرد. در روزگار سلوکیان، شهر ها از نظر حقوقی تابع مستقیم فرمانهای شاه بودند ودر هنگام بروز اختلاف میان آنها ومقام های اداری ساتراپی، نمایندگان شهر به پادشاه مراجعه می کردند اما بیشتر پادشاهان سلوکی از دخالت مستقیم در امور داخلی شهر ها اجتناب می کردند. زیرا امور داخلی شهرها توسط شورای شهر اداره می شد. شهروندان از آزادی عقیده برخوردار بودند ودرشهرهایی که جمعیت آن ترکیبی از اقوام گوناگون بود، هر گروه سنتها وآداب خود را به جا می آورد.

درباره جزئیات شیوع اداره شهرها در دروان سلوکیان ،اطلاعات زیادی در دست نیست. پیگولوسکایا در این زمینه می نویسید:« ازاداره پولیسی شهرهای ایران در مقیاس وسیع نمی توان سخن گفت. آگاهی از پیرامون مراکز هلنیستی این کشور به قدری ناچیز است که گاه جز نام، چیزی دیگر از آن برجانمانده است.»

از اندک آگاهیهای موجود در این زمینه می توان به اطلاعات موجود درباره شهر سلوکیه اشاره کرد. این شهر را مجلس سنای شهر اداره می کرد که در آن صد نفر بر پایه ثروت وخرد انتخاب می شدند. تاسیتوس مورخ یونانی عقیده داشت که اینان مظهر نیروی مردم وضامن آن بودند. البته روشن است که این عده اشراف وبزرگان بودند که اداره امور شهر را بر عهده داشتند.

در روزگار پارتیان، سیاست اداره شهرها بر تابعیت پادشاه  قرار داشت. شهرهایی که به شیوه پولیسی اداره می شدند گرفتار تضادهای درونی ومبارزه شدید طبقاتی بودند که بیشتر متوسل ومراجعه به شاه ، اختلافشان را حل وفصل می کردند. شاه نیز هیچ گاه فرصت را برای مداخله واعمال قدرت در شهرها از کف نمی داد.

برای نمونه می توان به مداخله اردوان سوم پادشاه پارت، در سالهای 21 و22 میلادی در شهر شوش اشاره کرد. در متن مقاله ای که او به اهالی شوش نوشته ، مسئولان وسپس اهالی شهر مخاطب قرار گرفته اند . به نظر می رسد مقصود از مسئولان آن دسته از نماینگان شهر بوده اند که حق اداره امورآن را داشتند. در شوش فرمانه پادگان یا ساتراپ ونیز خزانه دار مخصوص که با عنوان Otanaias آمده نیز از زمره مسئولان بودند . مسئولان برای مدت یکسال انتخاب می شدند.

این نامه به خوبی سازمان ومسئولان اداره کننده شهر شوش را شان داده است. بنابر این میتوان گفت که خود فرمایی ، یکی از وجوه تشابه پارتیان وسلوکیان در اداره امور شهرهاست.

در روزگار ساسانیان همه شهرها زیر فرمان وقدرت شاهان قرار داشتند. این نکته که شهرها رفته رفته به تابعیت شاهان در آمدند وزمینه برای مداخله شاهان در امور شهرها فراهم آمد خود واقعیتی است.

نوشته های یونانی ، شوشی ونامه منقوش اردوان سوم به شهر مذکور موید این واقعیت است. در این دوران شهرهای بزرگ ومهم که روستاهای پهناور داشتند از جنبه اداری در ردیف شهرستانها قرار می گرفتند وراس آنها حاکمی موسوم به شهراب(شهردار) اداره امور را برعهده داشت.

 در آغاز پادشاهی ساسانیان- خاصه در قرن ششم- شهرهای بسیاری پدید آمد. شهرهای کهن نیز گسترش ورونق فراوان یافتند. در واقع رونق بارگانی وصنعت، گسترش شاه راههای داد وستد و بازرگانی ورشد شهرهای وابسته به دستگاه اداری پادشاهی ، از میان رفتن نهادهای یونانی شهر، افزایش دخالت دستگاه اداری در زندگی شهری وامور اصناف وبازرگانان وفعالیتهای اقتصادی آنان از مهمترین ویژگیهای دوره ساسانیان است.(احمد اشرف، ویژگی تاریخی شهرنشینی در ایران، فصل نامه علوم اجتماعی تیر 1354)

بسیاری از این شهرها به شهرهای شاهی بدل شدند. شهر شاهی از سوی شاهنشاه بنیان می یافتند و وابسته به او بودند. در بیشتر شهر های شاهی، کاخها واقامتگاه های شاه واعضای خانواده وی قرار داشتند.(پیگو لوسکایا، پیشین، ص 218)

با توجه به آنچه گذشت، اگر شهر نشینی در دوره باستان مرحله بندی شود مراحل زیر بدست خواهد آمد:

نخست :دوره پیدایش شهر ورشد آرام شهر نشینی در زمان امپراتوری ماد وهخامنشی.

دوم: دوره تجربه بزرگ تاریخی وبنیان گذاری شهرهای خود فرمان به سبک شهرهای یونانی به دست فرمانروایان سلوکی ورشد شتابان شهر نشینی در عهد سلوکی وپارتیان.

سوم: دوره به زیر فرمان درآوردن شهرهای یونانی وار توسط دولت مرکزی در دوره سامانی ( احمد اشرف، شهرنشینی در ایران از دیگاه جامعه شناسی تاریخی ص 5 1358))

روشن است که ویژگیهای بینادی ساختار اقتصادی – اجتماعی جامعه در هریک از این مراحل بر مدیریت شهر های آن دوران تاثیر بسیاری داشته است.

مدیریت شهری در دوران اسلامی

با فروپاشی تشکیلات سیاسی ساسانیان، شیوه اداره شهرهای کشو نیز دست خوش تغییرات بسیاری گردید وقوانین اسلامی وارد زندگی شهری ایران شد. در دوران اسلامی عده ای از ماموران محلی ودولتی امور اجتماعی ، اقتصادی وانتظامی هر شهر را اداره می کردند وهر یک از آنها وظایف، تکالیف ومسئولیتهای ویژه ای داشتند . تشکیلات مدیریت شهرها وتعداد مسئولان وتکالیف هر یک از آنها در همه دوره ها یکسان نبود ودر هر دوره، حتی در مناطق گوناگون با یکدیگر تفاوت داشت. در این دوران مقام وموقعیت حاکم شهر را حکومت مرکزی معین می کرد. در مرکز ایالات، والی و حکام حکومت می کردند ودر شهرهای کوچکتر که مرکز اداری ولایات ونواحی وبخشهای کوچکتر بودند، حکومتهای ایلاتی حاکمانی بر آنها می گماردند.

در مجموع، تشکیلات مدیریت شهری در این دوران را می توان به چهار گروه زیر تقسیم کرد:

الف)امور اداری، سیاسی وامنیتی شهر ومنطقه تحت نفوذ آن که بر عهده حاکم یا امیر شهر بود.

ب) امور اجتماعی، اقتصادی وخدماتی که برعهده رئیس شهر، کلانتر وکدخدایان محله ها بود.

ج) امور انتظامی شهر که به عهده عسس وداروغه بود.

د)امور قضایی که مسئولیت آن با قضات بود.

مقامهای عهده دار هریک از این امور در آن روزگاران عبارت بودند از:

 حاکم

در راس تمام تمام مسئولان ومدیران شهر، حاکم یا امیر هر ولایت قرار داشت . او اختیارات گسترده ای داشت وبرتمام سازمانها ونهادهای اداری وقضایی قلمروش نظارت می کرد. بیشتر حاکمان از میان شاه زادگان، امیرزادگان وبزرگان انتخاب می شدند. او گذشته از شهر ، به مناطق تابع نیز حکومت داشت .

انتخاب؛ نصب وعزل مسئولان دیوان مظالم، کارکنان دفتر ثبت اسناد ورسیدگی به قباله های املاک ونظارت بر کار عسس، محتسب ونرخ بازار با او بود. کارهای عمرانی تحت نظارت او انجام می گرفت ومراقبت از وضع باروی شهر، پلها وبناهای عمومی نیز با او بود. همچنین به رئیس شهر در انجام خدماتش که گویا در آن عهد ، تعیین نرخ اجناس ورسیدگی به امور اصناف بود یاری می کرد. خارج از شهر، نگهداری وحفاظت از جاده های بازرگانی ونیز مراقبت از کاروانها در برابر خطر راه زنان نیز از وظایف او به شمار میرفت.(سلطان زاده پیشین ،ص 208)

 

کلانتر یا رئیس شهر

پس از حاکم یا امیر، منصب رئیس شهر قرار داشت. اختیارات رئیس شهر بیشتر مسائل وامور داخلی بود وتحت نظارت حاکم کار می کرد. بنابراین، رسیدگی به امور اجتماعی واقتصادی وامور خدماتی که امروزه در حیطه اختیار شهرداریهاست، بر عهده رئیس شهر بود. از دوره حکومت ترکمانان در قرن نهم هجری تا دوره صفویه، منصبی با عنوان کلانتر شهر بوجود آمد.

کلانتر، مسئول رسیدگی به امور اصناف وانجمنهای صنفی، محله های شهر، تقسیم کارهای اجتماعی وشهری بین زیردستانش، تعیین سهم مالیات هر صنف وگروه ونحوه پرداخت آن وکارهایی از این قبیل بود. وی مالیات اصناف وبنیچه هر کدام از پیشه وران را با کمک شخص سومی موسوم به نقیب که مهتر اصناف بود انجام می داد. گاهی اوقات تنبیه پیشه وران خطاکار وجلوگیری از اجحاف وگران فروشی آنان نیز برعهده کلانتر گذاشته می شد.

کدخدا

در سطح محلات شهر کداخدا وجود داشت که بیشتر از میان محترم ترین وثروتمند ترین افراد محل برگزیده می شد. از آنجا که کدخدا با وضعیت اقتصادی واجتماعی اهالی محله آنان بود در زمینه مسائل اقتصادی واداری از طرف کلانتر وحاکم با او مشورت می شد واز او خواسته می شد تامالیتها یا هزینه های دیگر را بین اهالی تقسیم واز آنها وصول نماید.

محتسب

محتسب اختیارات گسترده ای داشت. زمینه فعالیت او را می توان مذهبی اقتصادی دانست. امر به معروف ونهی از منکر می کرد وهرجا خمهای شراب می یافت آنها را می شکست وخرابات را تعطیل می کرد. در زمینه اقتصادی نیز به تعیین نرخ اجناس می رداخت وبر قیمت آنها نظارت داشت. تا مانع از گرانفروشی شود. رسیدگی به کیفیت غذا ها نیز از وظایف محتسب بود واو می توانست ناگهانی وارد مغازه ای شود واجناس آن را بررسی کند. سرکشی به گرمابه ها وفضاهای عمومی شهر نیز از دیگر وظایف او بود.

بیشتر محتسبان در محل نزدیک بازار ویا داخل آن بویژه در چهار سوقها مستقر بودند. در سده های نخستین هجری، محتسبان از میان عالمان وفقیهان برگزیده می شدند تا با امور واحکام شرعی آشنا باشند وبتوانند از عده وظایف برآیند.

پس از حمله مغول به ایران رفته رفته از قدرت واختیارات محتسبین کاسته شد ولی در دوره قاجاریه، اداره ای به نام احتسابیه که دو شعبه احتساب وتنظیف داشت ، تشکیل شد. این اداره را میتوان نخستین گام برای ایجاد شهرداری به شکل امروزی در ایران دانست .این اداره متشکل بود از عده معدودی میراب که وظیفه آنان از یک سو تقسیم آب به محلات شهر واز سوی دیگر، نصب تعدادی فانوس بر سرگذرها به منظور تامین روشنایی شهر ضمناً آب پاشی معابر عمومی که همگی خاکی وناهموار وسنگلاخی بودند از جمله وظایف آن محسوب می شد.( یوسف فریودی، اداره امور شهرداریها، ص56 ،1362)

عسس

امور انتظامی شهر بر عهده عسس بود. او وظیفه داشت هنگام شب در بازار ومحله های شهر به گشت زنی پرداخته، افراد مظنون را دستگیر واز آنها بازجویی کند. عسس ها در مقابل سرقت اموال شهر نشینان مسئول بودند ودر صورت وقوع سرقت باید اموال دزدی را پیدا کرده یا خسارت آن را به صاحبش می پرداختند. سرپرست عسس ها میر شب یا میر عسس نام داشت.

داروغه

اگرچه وظایف داروغه تا پیش از دوره صفویه بیشتر لقب حاکم شهر بود ، اما از آن دوره به بعد امور انتظامی ومراقبت از رعایت قوانین، بطور خاص برعهده داروغه گذاشته شد. این سمت در دوره ناصر الدین شاه از میان رفت وبه جای آن نظمیه تهران به کمک کارشناسان خارجی تاسیس شد.

قاضی

منصب قضاوت از مهمترین منصبها به شمار می رفت ودارنده آن احترام ومنزلت بسیار داشت. در ابتدا که تشکیلات اداری استحکام وگسترش زیادی پیدا نکرده بودند، حکام شرع به همه امور قضایی رسیدگی می کردند اما در پی گسترش شهرها وافزایش مسائل مورد اختلاف، برخی از دعاوی ومشکلات ساده یا جزایی به مقامات دیگر واگذار شد وبه این ترتیب به تدریج سه نوع محکمه بوجود آمد:

اول : محاکم شرع که تحت نظر حکام شرع اداره می شد ودر آنها به دعاوی قضایی، عقود ، خرید وفروش، ازدواج، طلاق ومسائل مهم دیگر رسیدگی می کردند.

دوم:محاکم عرف که در آنها به امور جزایی از قبیل جرح و قتل ،سرقت و غارت رسیدگی می شدو قضات جزایی و داروغه ها تحت نظر دیوان بیگی که ناظر کل عدلیه بود،مسئولیت رسیدگی به ا مور مزبور را بر عهده داشتند.

سوم: محاکم حسبت که در آن به امور اوزان و نرخها و برخی از مسائل صنفی و شهرداری رسیدگی می شد و مسئولیت آن با محتسب بود. 

تشکیلات غیر رسمی

سوای تشکیلات رسمی ،عناصر غیر رسمی نیز در مدیریت و اداره ی شهرها در آن زمان تاثیر بسیار داشتند که از مهمترین آنها باید به انجمنهای صنفی شهر اشاره کرد .این انجمنها که در عهد ساسانیان پدید آمده بودند ،از قرن سوم هجری قمری همراه با رونق تجارت و گسترش شهر نشینی به صورتی مستقل و متفاوت با گذشته شکل گرفتند. اینان در تصمیم گیریهای سیاسی و اداری نقش داشتند و گاه رقیب و گاه همکار برای حاکمان شهرها و ولایات ،به شمار می رفتند.

از دیگر عناصر موثر در مدیریت شهری آن روزگار ،باید به روحانیان ،نظامیان،شاه زادگان و وابستگان به شخص حاکم و شاه اشاره کرد. اینان می توانستند در مواردی تصمیمات اداری را به سود خود تغییر دهند. این بررسی مختصر ،نشان می دهد که تا زمان مشروطیت ،شهروندان هیچ جایی در مدیریت و اداره ی شهر نداشتند و همه ی تصمیم گیریها بدون اعتنا به خواست آنان گرفته می شد.

 

مدیریت شهری پس از مشروطیت

مشروطیت سر آغاز تحولات جدید و ورود به دوران نوسازی ایران است. مدیریت شهری به شکل نو نیز در ایران ،به دوران پس از مشروطیت تعلق دارد. قانون اساسی کشور که در آن دوران با الهام از قوانین اساسی کشورهای فرانسه و بلژیک نگاشته شده بود،در زمینه ی مدیریت و اداره ی شهرها نیز ساختاری را معرفی می کردکه بر گرفته از مدیریت شهری اروپایی بود. طبق قانون بلدیه (مصوب سال 1286خورشیدی)اداره ی امور هر شهر به عهده ی انجمن بلدی گذارده شد و این انجمن موظف به اجرای خواستها و انتظارات مردم شهرنشین بود در ان روزگار وظایف شهرداریها بسیار ساده بود و از زمره امور خدماتی و رفاهی فراتر نمی رفت برای نمونه نظافت شهر ، پیشگیری از شیوع بیماریهای مسری ، تامین ارزاق، نظارت بر قیمت کالاهای ضروری ، ساخت خیابان و برخی تاسیسات زیر بنایی از جمله وظایفی بود که شهرداریها عهده دار آن بودند شهر تهران نخستین شهر کشور بود که در سال 1286 بر اساس قانون بلدیه صاحب تشکیلات بلدیه ( شهرداری)شد در آن روزگار تا پیش از به قدرت رسیدن رضا شاه تنها در نه شهر دیگر از کشور شهرداری ایجاد شد که سال تاسیس این شهرداریها به ترتیب عبارت بودند از :شیراز و همدان (1290)، تبریز(1296) مشهد وآستارا(1297)،مراغه ، کرمان و ماکو(1300)

قانون بلدیه در سال 1286

قانون بلدیه که در سال 1286تهیه شد پنج فصل داشت در فصل نخست که عنوان قواعد کلی داشت منظور از تشکیل بلدیه ، شرح وظایف و مسئولیت های شهردار و تکلیف شهرداری در برابر قانون ذکر شده بود و در فصل دوم به چگونگی تشکیلات انجمن بلدیه و اعضای آن همراه با شرح وظایف آنها پرداخته شده بود . در فصل سوم و چهارم چگونگی کار بلدیه ، تقسیم کار ، وظایف و حدو داختیارات و مسئوایت اعضای انجمن و واحدهای تابعه و شیوه اعمال نظارت و مداخله حاکم در امور بلدیه معین شده بود و وضع استخدامی کارکنان بلدیه و توضیح ان نیز در فصل پنجم این قانون بیان شده بود.قانون بلدیه در دوران خود قانون پیشرفته برای مدیریت شهری به شمار می رفت اما در اجرا با شکست مواجه شد عمده ترین این شکست بی تناسبی ایت قانون با شرایط و ویژگیهای جامع ایران بود. بیسوادی بیشتر شهر نشینان نفوذ زیاد قدرتمندان محلی و بی تجربه گی مسئولان دولتی سبب شد تا در سال 1290ش دولت اجازه انحلال کلیه انجمنهای بلدی و تجدید نظر در قوانین مربوطه را از مجلس بگیرد.

مدیریت شهری در دوره پهلوی

دوران حکومت رضا شاه از جهات بسیاری پایه گذار تغییراتی چند در ساختار  اجتماعی ایران گردید.ایجاد نظام نو درآموزش رسمی ، بر پایی ادارات جدید به سبک اروپایی ، ایجاد نخستین کارخانه های صنعتی ، احداث راه آهن سراسری ، تدوین و اجرای قانون نظام وظیفه و ...  به همراه تمرکز شدید اداری – سیاسی از جمله تحولاتی بود که در این دوران اتفاق افتاد.

مدیریت شهری نیز از این تحولات، بویژه تمرکز گرایی شدید، بی نصیب نبود.در این دوران انتخاب شهردار بر عهده دولت بود واعضای شهرداری ،کارمند دولت محسوب می شدند. در سال 1309 با لغو قانون بلدیه( مصوب سال 1286) وتصویب قانون جدید شهرداری ها ، بطور رسمی نظارت وهدایت شهرداری ها برعهده وزارت کشور گذاشته شد. با توجه به این که در قانون جدید بر وابستگی شهرداری ها از نظر مالی،اداری واجرای به دولت تاکید شده بود، جای چندانی برای استقلال عمل وخودکفایی آنها باقی نمانده بود. هر چند که طبق ماده سوم این قانون ، دولت ملزم شده بود که انجمن های شهر را به رسمیت بشناسد، اما بیشتر به سبب همان عواملی که به شکست قانون بلدیه انجامید ومانع از ایجاد دانجمن های بلدی واستواری آنها گردید، انجمن های شهر نیز در این دوران پا نگرفتند.

در دوران هفده ساله حکومت رضا شاه، در مجموع 136 شهرداری تاسیس شدند که بیانگر رشد شهر نشین در این دوران است.در فاصله17 ساله حکومت پهلوی اول ، میانگین تاسیس شهرداری در هر سال 8 شهرداری بوده است. این رقم به نحوی نمایشگر رشد شهر نشینی وتوجه دولت به تاسیس شهرداری حتی در مناطقی که شباهت چندانی به شهر نداشته اند،، می باشد.( حسین ایمانی جاجرمی، بررسی آمار شهرداریهای تاسیس شده در ایران 1373)

در سال 1328 بار دیگر قانون جدیدی بنام قانون تشکیل شهرداریها وانجمن شهرها وقصبات مشتمل بر 50 ماده از تصویب مجلس شورای ملی گذشت. تفاوت اساسی این قانون با قانون سال 1309 در آن بود که اختیارات تازه ای به انجمن های شهر داد وبه شرایط تعیین شهردار وحقوق ومزایای او پرداخت.

بر اساس ماده 29 قانون جدید، انجمن شهر، سه نفر از اهالی محل ، کارکنان دولت یا شهرداران منصوب وزارت کشور را به عنوان شهردار انتخاب یا نامزد کرده، آنهارا به وزارت کشور پیشنهاد می کند تا وزارت کشور از میان آنها یک تن را به طور رسمی به عنوان شهردار برگزید ه ومنصوب کند.

حقوق شهردار را نیز انجمن شهر تعیین می کرد. پس از به قدرت رسیدن دکتر محمد مصدق ،در لایحه الحاقی به قانون شهرداری سال 1328 – که مشتمل بر نود ماده بود ،اختیارات انجمن های شهر افزایش یافت واین لایحه در سال 1331 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. در فاصله سالهای 1321 تا 1327 تنها یازده شهرداری جدید در کشور تاسیس شدند. زیرا این سالها مصادف با آشفتگی سیاسی واقتصادی در کشور بود. در فاصله سالهای 1328 تا 1330 رقم شهرداری های تاسیس شده بالاتر رفت وبه ترتیب ،9،11 و15 شهرداری تاسیس گردید.

با کودتای 28 مرداد در سال 1332 وتحکیم پایه های حکومت مرکزی، سیاست تمرکز گرایانه دولت در مدیریت شهرها نیز موثر افتاد وبا تغییراتی که در قانون سال 1332 با عنوان قانون شهرداریها( سال 1334) صورت گرفت، از اختیارات انجمن شهر در زمینه انتخاب شهرداران کاسته شد وگزینش شهرداران، زیر نفوذ واختیار وزارت کشور در آمد . در سال 1345 آخرین تغییر عمده در قانون شهرداری ها صورت گرفت. موضوعات افزوده شده به قانون شهرداری ، درباره چگونگی انتخابات انجمن شهر، روش ثبت نام برای شرکت در انتخابات وچگونگی انحلال انجمن شهر بود. همچنین در این قانون از اختیارات وزارت کشور به عنوان تنها مرجع دارای صلاحیت برای انحلال انجمن های شهر کاسته شد.

انتخاب شهردار نیز برعهده انجمن شهرگذاشته شدتا بلافاصله پس از رسمیت یافتن، یکنفر را به عنوان شهرداربه وزارت کشور معرفی کند. طی سالهای پس از کودتای 28 مرداد تا سال 1357، پنج برنامه عمرانی در کشور تهیه واجرا گردید که در آنها به عمران شهرها وتجهیز شهرداری وآموزش کارکنان آن توجه شده بود. افزایش درآمدهای نفتی وسیاست های جاه طلبانه مدرنیستی دولت سبب گسترش شهر نشینی گردید وبین سالهای 1335 تا 1345 تعداد شهرداریها از 190 شهرداری به 453 شهرداری تا هنگام سقوط سلسه پهلوی افزایش یافت. در این دوران نیز مدیریت شهری انتخابی پا نگرفت وبا وجود تلاش برای تشکیل انجمن های شهر در سطح شهرهای کشور، این تجربه به سبب نا آشنایی مردم وکارگزاران دولتی با روش های مردم سالارانه به شکست گرائید.

مدیریت شهری در دوران جمهوری اسلامی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 وتغییر بنیادین نظام سیاسی کشور،قانون اساسی جدید بر اداره شورایی کشور در سطح کشوری، استانی ،شهری وروستایی تاکید ورزید، چنانکه یک فصل از قانون اساسی به شوراها اختصاص یافته است ومطابق اصل 100 قانون اساسی برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی،عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی وسایر اموررفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش ، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش ، شهر،شهرستان یااستان صورت می گیرد که اعضای آن رامردم همان محل انتخاب می کنند.

در سطح شهرها، شورای اسلامی شهر جایگزین انجمن شهر شد و وظایفی که برعهده این انجمن بود بر عهده شورای اسلامی شهر گذاشته شد.( قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ص 51، 1370)

بر اساس لایحه تشکیلات، وظایف وانتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهرداران، انتخاب شهردار بر عهده شورای اسلامی شهر وصدور حکم آن در شهرهای با جمعیت کمتر از 200هزار نفر بر عهده استاندار ودر شهرهای بزرگتر برعهده وزیر کشور گذاشته شد. مسائل ومشکلات ناشی از جنگک تحمیلی 8 ساله، مانع برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر گردید. اماخوشبختانه در سال 1375قانون تشکیلات، وظایف وانتخابات شورایهای اسلامی کشور وانتخاب شهرداران در جلسه روز شنبه اول خرداد به تصویب مجلس شورای اسلامی وسپس تایید شورای نگهبان رسید ودر تاریخ 11/4/1375 از طرف رئیس جمهوری برای اجرا به وزارت کشور ابلاغ شد. با این حال ، این شوراها پا نگرفتند تا اینکه پس از انتخاب سید محمد خاتمی به عنوان رئیس جمهوری،  وزارت کشور با تصمیمی قاطعانه وبه رغم مشکلات بسیاری که فرا روی داشت ،انتخابات شوراهای اسلامی شهر وروستا را در هفتم اسفند ماه سال 1377 برگزار کرد و اولین نمایندگان شوراها در این زمان آغاز بکار کردند.

در مجموع، در فاصله سالهای 1358 تا 1375 با وجود جنگ تحمیلی ومشکلات اقتصادی تعداد 167 شهرداری جدید در کشور تاسیس شد . در سال 1375 تعداد شهر داری های کشور به 650 شهرداری رسید واز تحولات مهم این دوره ،کاسته شدن حمایت های مالی دولت از شهرداریهاست وشهرداری ها مجبور شدند به منابع داخلی خود متکی شوند.  

الگوهای جهانی مدیریت شهری در كشورهای مختلف

الگوهای جهانی مدیریت شهری در كشورهای مختلف با توجه به حاكمیت سیاسی آنها متفاوت است. این الگو بر حسب این كه مدیران محلی در شهرها و مدیران روستایی در روستاها چه میزان اختیاراتی دارند، متفاوت است.
 با این حال، كشورهای مختلف در مدیریت و برنامه ریزی های شهری خود، محورها و اركان مشخص شده از سوی سازمان ملل را مدنظر قرار می دهند.

«مفهوم مدیریت شهری، گسترده تر از مفاهیم تركیبی است و می توان در سطح وسیع این طور بیان كرد كه مدیریت شهری درباره حكومت های محلی و یا در حد وظایف شهرداری ها به كار می رود.»
دكتر غلامرضا لطیفی، استاد دانشگاه علامه طباطبایی با بیان این مطلب می گوید: «سازمان های محلی كه با عنوان شهرداری ها از آنها نام می بریم، به طور عمده بعد از وقوع انقلاب صنعتی مطرح می شوند و ابتدا در اروپا و سپس در آمریكا و نیز سایر كشورها تسری می یابند.».


       وی می افزاید: «براساس برنامه مدیریت شهری كه از سوی سازمان ملل مشخص شده است، ۵ محور برای كشورها در قرن ۲۱ در نظر گرفته شده است: مدیریت زمین شهری، مدیریت زیرساخت های شهری، مدیریت امور مالی شهرداری ها، مدیریت محیط زیست شهری و ریشه كن سازی فقر شهری.»


لطیفی تصریح می كند: «برای افزایش كیفیت معیارهای عملكردی مدیریت شهری در ۵ حوزه مذكور، ۲ ابزار كلیدی مهم نظام مدیریت شهری در سال های اخیر در دستور كار كشورها قرار داشته است؛ یكی طرح توسعه شهری و دیگری طرح مشاركت شهری.»


استاد دانشگاه علامه طباطبایی می گوید: «حوزه ها و اركان مذكور با توجه به این كه در كدام یك از الگوهای مدیریت شهری قرار می گیرند، كاركردهای متفاوتی دارند.»


● الگوهای مدیریت شهری


الگوهای مدیریت شهری در جوامع توسعه یافته و در حال توسعه متفاوت است و هر كدام از این جوامع، با توجه به نوع حكومت سیاسی حاكم بر خود، نوعی از شیوه های مدیریت شهری را در دستور كار دارند.
علی نوذرپور، رئیس هیأت مدیره جامعه مهندسان شهرساز می گوید: «الگوی مدیریتی متمركز، مختص كشورهای در حال توسعه و شیوه مدیریت غیرمتمركز ویژه جوامع توسعه یافته است. این دسته بندی با توجه به میزان اختیارات مدیران محلی و میزان وظایف آنها در نظر گرفته شده است. در هر كدام از این الگوها، شهروندان دارای نقش های متفاوتی هستند.»
● مدیریت شهری متمركز


«در این الگو، دولت های مركزی مستقیماً در اداره شهر دخالت دارند و وظایفی را كه جنبه محلی دارد و از جنس تصدی گری است، خود دولت ها انجام می دهند.»


نوذرپور با بیان این مطلب می گوید: «این الگو مبتنی بر دیوان سالاری است و معمولاً دولت هایی از آن تبعیت می كنند كه به طور وسیع به تلاش و كار مردم وابسته نیستند و هزینه های خود را از طریق منابع درآمدی ملی تأمین می كنند.»
رئیس هیأت مدیره جامعه مهندسان شهرساز می افزاید: «در الگوی مدیریت شهری متمركز، مردم جایگاهی ندارند و نقش مردم در اداره شهرها كمرنگ است و نظر آنها در مسائل اساسی مثل سیاستگذاری و برنامه ریزی كمتر لحاظ می شود.»
وی تصریح می كند: «این الگو در حال حاضر از كشورهای اروپایی حذف شده است و جایگاهی در جوامع توسعه یافته ندارد.»
مهم ترین نقش مردم در الگوی مدیریت شهری، انتخاب اعضای شورای شهر است.
لطیفی در این باره می گوید: «مردم در این الگو نمی توانند، شهردار را به طور مستقیم انتخاب كنند. بلكه این شورای شهر است كه شهردار را برمی گزیند.»


استاد دانشگاه علامه طباطبایی تصریح می كند: «به طور كلی، سه نوع شیوه انتخاب شهردار در دنیا وجود دارد. اول این كه مردم به طور مستقیم و با رأی خود، شهردار را تعیین می كنند؛ مانند كشورهای فرانسه، بلژیك و برخی ایالت های آمریكا. در این شیوه، شهردار است كه به انتخاب اعضای شورای شهر می پردازد. دوم این كه شهردارها انتصابی هستند و زیر نظر وزارتخانه هایی همچون وزارت كشور فعالیت می كنند. این شیوه در برخی از كشورهای در حال توسعه رایج است و تا قبل از سال ۱۳۷۷ نیز در ایران اجرا می شد؛ به این صورت كه شهرداری ها زیر نظر دفاتر فنی استانداری به كار خود ادامه می دادند. سومین شیوه انتخاب شهردار نیز این است كه مردم با انتخاب اعضای شورای شهر، به آنها وكالت می دهند كه شهردار را تعیین كنند.»
● مدیریت شهری غیرمتمركز


در الگوی مدیریتی غیرمتمركز، دولت به جز سیاستگذاری و برنامه ریزی و اموری همچون دفاع از سرزمین و تأمین امنیت مردم، وظیفه ای در قبال محله ها و شهرهای كشور ندارد.


نوذرپور در توضیح این الگو می گوید: «دولت فقط وظایفی را كه جنبه حاكمیتی دارد، عهده دار است و بقیه وظایف را به شهرداری ها، بخش خصوصی و یا NGO ها واگذار می كند.» وی می افزاید: «در این الگو، شهرداری ها به طور عمده وظایف محلی را برعهده دارند و حتی امور مربوط به گردشگری، توریسم، طرح های توسعه شهری، ساخت كتابخانه، ازدواج و طلاق به عهده آنهاست و هزینه های خود را از طریق عوارض و یا مالیات محلی تأمین می كنند البته دولت نیز تا حدی مسائل هزینه بر را تقبل می كند.»
‌ ● مردم در الگوهای مدیریت شهری غیرمتمركز چه جایگاهی دارند :


لطیفی در این باره می گوید: «این الگو مبتنی بر آرای مستقیم مردم است و مردم بر كار اعضای شورای شهر كه در سطوح مختلف تصمیم گیری می كنند، نظارت دارند.» وی می افزاید: «مدیریت شهری به عنوان الگویی برای مدیریت و توسعه سكونتگاه های شهری اعم از شهرهای كوچك، بزرگ و مادر شهرها مطرح می شود. هسته فعالیت های بین المللی مدیریت شهری، برنامه مدیریت شهری است كه به وسیله برنامه توسعه سازمان ملل بنیان نهاده شده است. این برنامه از سوی برخی دولت ها حمایت می شود و از سوی مركز سكونتگاه های بشری كه وابسته به سازمان ملل است، و نیز بانك جهانی با هدف كمك به شهرهای بزرگ و كوچك كشورهای در حال توسعه، در بحث رشد اقتصادی، توسعه اجتماعی و از بین بردن فقر به رسمیت شناخته شده است.»
● دوره های مدیریت شهری در ایران:


در ایران، ۳ دوره مشخص در عرصه مدیریت شهری وجود داشته است.


لطیفی در این باره می گوید: «دوره اول از آغاز دوران شهرنشینی تا انقلاب مشروطه بود كه مدیران شهری از سوی دولت ها تعیین می شدند و شهردارها با عناوینی همچون كلانتر و داروغه فعالیت می كردند. دوره دوم با انقلاب مشروطه آغاز می شود. در این دوره حركت هایی به سوی حاكمیت شهری شكل گرفت و حكومت شهری به دست فراموشی سپرده شد.»
استاد دانشگاه علامه طباطبایی می افزاید: «دوره سوم با شروع انقلاب اسلامی آغاز شد. در دهه اول به علت رشد مهاجرت های اجباری و مسائلی همچون جنگ تحمیلی، الگوی خاصی در مدیریت شهری وجود نداشت. اما بعد از جنگ، سیاست های اقتصادی به سمت خصوصی سازی و آزادسازی حركت كرد و در برنامه اول توسعه، دولت به شهرداری ها اجازه داد، خودشان تولید درآمد كنند و نخستین شهری كه این حركت را آغاز كرد، تهران بود.


در حال حاضر نیز بیشترین درآمد شهرداری های كشور ما از محل فروش تراكم ساختمانی و نیز عوارضی است كه بابت ساخت وساز و تخلفات ساختمانی دریافت می شود.» وی تصریح می كند: «البته هر چقدر شهرها كوچك تر باشند، نیاز بیشتری به كمك دولت دارند. در حقیقت، دولت در شهرهای بزرگ، خرج و هزینه كمتری صرف می كند.»
لطیفی می گوید: «مدیریت شهری ما به وحدت رویه ای نرسیده است كه برنامه ها براساس آن طرح ریزی شود.»
وی می افزاید: «در تمام دنیا، كیفیت ساخت وسازها تحت مدیریت شهری است و نماسازی، قواعد خاص خود را دارد و از یك قانون مشخص پیروی می كند. در حالی كه در تهران، هیچ گونه ضوابطی برای نماسازی شهری وجود ندارد و هر كسی ساختمان خود را تغییر می دهد.». 

لطیفی درباره فاصله مدیریت شهری كشور ما با جوامع پیشرفته می گوید: «شاید در برخی محورها به آنها نزدیك شده باشیم ولی طبق شاخص ها و گزارش های سازمان ملل هنوز با كشورهای دیگر فاصله داریم.»

الگوهای اداره شهر در کشورهای خارجی

نظام مدیریت شهری در کشورهای مختلف از شیوه های متفاوتی پیروی می کند. در آمریکا و به طرز مشابهی در انگلستان، آلمان، فرانسه و کشورهای اسکاندیناوی، سه الگوی مدیریتی وجود دارد :

الگوی شهردار ـ شورا :

در این الگو کارگزاران شهر (شهردار ، شورای شهر و غیره) با رأی مستقیم مردم به سمتهای خود برگزیده می شوند و کارگزاران سازمانهای مختلف شهرداری نیز از جانب شهردار یا شورای شهر منصوب می شوند. این الگو در واقع همان الگوی شهردار ضعیف است.

الگوی کمیسیونی هیئتها و کمیسیونرها:

در این الگو اعضای هیئتها و کمیسیونهای مختلف شهر را مردم مستقیماً انتخاب می کنند و اینان تمام امور مدیریت شهری را خود به عهده می‌گیرند و انتصاب مدیران سازمانهای مختلف شهرداری از جانب ایشان صورت می‌گیرد. اعضای هیئتها ممکن است یکی را از میان خود به عنوان شهردار انتخاب کنند، ولی به سبب این سمت از حقوق و اختیارات بیشتری برخوردار نمی شود، حتی اگر شهردار مستقیماً با رأی مردم انتخاب شود، مقامی تشریفاتی دارد و ممکن است فقط مسئولیت امور عمومی را به عهده گیرد.

الگوی مدیر شهر (شورا ـ مدیرشهر ):

در این الگو مردم اعضای شورای شهر را انتخاب می‌کنند و اعضای شورای شهر مدیری را برای اداره امور شهر به استخدام شهر در می‌آورند. در اینجا، قدرت اصلی در اختیار اعضای انجمن شهر است و شهردار ممکن است (با انتخاب مردم) وجود داشته باشد. در این صورت نیز، مانند الگوی شهردار ضعیف، نقش وی بیشتر تشریفاتی و نظارت عالیه است. و یا ممکن است شهردار وجود نداشته باشد و مدیر شهر کلیه اقدامات اجرایی را که معمولاً شهرداران به عهده می‌گیرند، انجام دهد.

اصول مدیریت شهری در اروپا

در الگوی مدیریتی در اروپا سه عامل مدیریتی لحاظ می گردد: برنامه ریزی، اجرای برنامه ها، نظارت و ارتقای برنامه ها. از این گذشته ویژگی های خاصی برای یک مدیریت مطلوب شهری نیاز است که این ویژگی ها شامل داشتن اطلاعات لازم در زمینه سیستم شهری، سازمان های مربوطه و روند فعالیت ها می باشد.

همچنین باید توجه داشت که بخش خصوصی، گروه های فشار و عامه مردم می توانند در بهبود مدیریت شهری سهیم باشند و با استفاده از اینها می توان به بودجه لازم جهت ارتقای وضعیت اقتصادی دستیابی پیدا کرد. این عملکرد ها می توانند شهرواندان، محیط زیست شهری و ظرفیت کارآیی و تولیدات شهر را تحت تاثیر قرار دهد.

در اروپا تاکید بر این است که سیستم های شهر بطور کامل مورد ارزیابی قرار گیرد. نوع مدیریت شهری که در اروپا مورد استفاده قرار می گیرد می بایست با چرخه زندگی شهرنشینی، که افزایش و کاهش رشد محیط زیست نشانگر آن است، سازگار باشد. شهر هایی که به لحاظ فیزیکی و اقتصادی توسعه یافته هستند نیاز به شیوه مدیریت شهری متفاوت با شهرهای عقب مانده و دچار نقصان دارند.

به عنوان مثال بسیاری از شهر ها نتوانسته اند به توازن عرضه و تقاضا در تولیدات و خدمات شهری برسند. در این موارد شهر های اروپایی وضعیت بازارهای شهری مورد تجزیه و تحلیل قرار می دهند. با این روش تقاضا برای تولیدات خدمات شهری و عرضه مایحتاج شهروندان به توازن می رسد.

از موارد دیگری که در مدیریت شهری اروپا مدنظر قرار می گیرد را می توان به وضعیت حمل و نقل شهری، مدیریت اراضی، اقتصاد شهری و منطقه ای،سازمان دهی کارآیی و حجم تولیدات در کلان شهر ها اشاره کرد.

1- خدمات تکنیکی در جهت فقرزدایی شهری بر روی موارد زیر متمرکز شده است:

-دستیابی قشر فقیر جامعه به اراضی و تامین امنیت شغلی آنها: بهبود شرایط کاری و سازمان دهی اجتماعی می بایست به اندازه بهبود شرایط محیط شهری مد نظر قرار گیرد. چراکه قشر ضعیف و کم درآمد جامعه هم می بایست از امانات دسترسی به اراضی شهری و امنیت شغلی برخوردار باشند.

-کمک های مالی هر چند جزئی به قشر کم درآمد: این بخش بهبود شرایط مدیریتی در سامان دهی گروه های اجتماع در ایجاد مشارکت های مالی، افزایش کارآیی مدیریتی در جهت اخذ و اداره سرویس های مالی-اعتباری به منظور توسعه فعالیت های درآمدزا و تسهیلات مسکن را شامل می شود. همچنین در این زمینه می توان به ایجاد ارتباط میان این گروه های مشارکتی با موسسه های ملی رسمی و استحکام کارآیی و افزایش سطح تولیدات دولت های محلی در ارتقاء تمهیدات مربوط به وضه اقتصادی و معیشتی جامعه اشاره کرد.

2- خدمات تکنیکی در جهت مدیریت محیط زیست شهری بر موارد زیر متمرکز شده است:

-مدیریت بازیافت زباله:این بخش شامل بهبود مدیریت شهری در جهت برنامه ریزی، تامین اعتبار، و عملی ساختن امور مربوط به سیستم زباله های جامد شهری می باشد. در اینجا می بایست تقویت سرمایه گذاری در سیستم زباله های جامد شهری و بخصوص در زمینه های جمع آوری زباله های جامد، دفن و همچنین بازیافت مواد به خوبی انجام پذیرد.

-مدیریت آب و فاضلاب و آلودگی هوا: این بخش شامل بهبود خط مشی ها و قوانین زیست محیطی به منظور ترفیع و تفییذ اختیارات مدیریت شهری در جهت برنامه ریزی، تامین اعتبار و عملی ساختن امور مربوط به سیستم آب و فاضلاب و کیفیت هوا می باشد. در ایجا می بایست تقویت مشارکت میان دولت های محلی و سازمان های دولتی در ارائه خدمات زیست محیطی و حفاظت از محیط زیست لحاظ گردد.

3- خدمات تکنیکی در جهت مدیریت شهری به شیوه مشارکتی

-جمع آوری عواید و مدیریت مالی: بهبود روند مدیریتی در جهت جمع آوری عواید بمنظور توزیع مطلوب خدمات شهری

چند نکته اساسی در خصوص مدیریت شهری در ایران

مدیریت شهری از آن مباحث فوق العاده مهم در حوزه شهری و مدیریتی به حساب می آید که متاسفانه توجه مناسبی به آن نشده است. در این یادداشت در جهت آشنایی بیشتر با این موضوع حیاتی، سعی شده، به چهار نکته مهم مدیریت شهری از دو منظر علمی یا حقیقی و حقوقی اشاره شود. در بخش نخست که شامل نکات اول و دوم می شود، جایگاه رشته مدیریت شهری در میان سایر رشته های علمی مشخص شده و نقش و اثر ارتباط این شاخه علمی با سایر علوم در پیشرفت مدیریت شهری، ترسیم می شود. در بخش دوم (نکات سوم و چهارم) مشکلات و جایگاه و وظایف مدیریت شهری در شوراها و شهرداری ها معین می شود.
● نکته اول :در بررسی موضوع و مفهوم مدیریت شهری، ضروری است جایگاه رشته مزبور را در میان سایر رشته های علمی معین کرد. بدین منظور باید به سوالات اساسی زیر پاسخ داد؛


۱. آیا مدیریت شهری، دانشی فرارشته یی است؟

۲. آیا مدیریت شهری، دانشی بین رشته یی است؟

۳. آیا مدیریت شهری، دانشی چندرشته یی است؟

۴. یا اینکه رشته یی مستقل به شمار می رود؟

        همچنین ضروری است برای تبیین مفهوم مدیریت شهری، چارچوب پارادایم و سیر تحول آن را مورد بررسی قرار داد؛
مراحل تحول هر یک از علوم قابل بررسی در خصوص مدیریت شهری از دید توماس کوهن به شرح ذیل است؛
۱. مرحله ایجاد پارادایم؛ مرحله یی است که در جامعه علمی هیچ توافقی در مورد یک پارادایم مرکزی وجود ندارد.
۲.مرحله رشد پارادایم در این مرحله تکاپوی بی سابقه یی برای هماهنگ ساختن روش ها و برخوردهای متعارض و متضاد فعالیت های علمی صورت می گیرد. هدف آن ایجاد زبان مشترکی برای همه دست اندرکاران است.
۳. مرحله انسجام پارادایم؛ در این مرحله، عوامل روش های تحقیق و تئوری های حل مشکلات حوزه دانش توسط پارادایم از اصول و تئوری هایی تشکیل شده است که به وسیله آن، تلاش های پژوهشی جامعه علمی و فعالیت های علمی جامعه حرفه یی را هدایت می کند. با توجه به موارد ذکر شده، به نظر می رسد مدیریت شهری در حد پایان مرحله اول و ابتدای مرحله دوم قرار دارد، یعنی مدیریت شهری در جامعه ما، در حال رشد است، اما هنوز انسجام لازم را به دست نیاورده است.
● نکته دوم :رابطه معرفت شناسی میان کلیه موضوع های دانش شامل علوم، هنر، علوم انسانی (از جمله مدیریت به مفهوم اعم آن و مدیریت شهری به مفهوم اخص آن) وجود دارد. این رابطه در پیوند و ارتباط میان ماهیت و محتوای رشته و ابزار، رویکردها و روش هایی که در آن زمینه وجود دارد، دیده می شود. موضوع، محتوا، ساختار و ماهیت هر رشته، روش ها، فنون یا رویه هایی را که باید در فعالیت های مربوط به آن رشته مورد استفاده قرار گیرند تعیین می کند. معرفت شناسی و فلسفه علوم کمک می کند تا مدیریت شهری به عنوان رشته یی مستقل به شکلی جامع و مانع تعریف شود. باز هم با توجه به موارد مذکور، مدیریت شهری می تواند با رشته های جنبی ارتباط برقرار کند و اگر بخواهد رشته یی مستقل باشد، باید بتواند با کمک گرفتن از معرفت شناسی و فلسفه علوم برای خود پایه تئوریک ایجاد کند و صاحب تئوری شود.
● نکته سوم :تا قبل از شکل گیری شوراهای اسلامی شهرها، نظام مدیریت شهری در ایران مشروعیت خود را از حکومت مرکزی کسب می کرده است، نه از مردم. بحران مشروعیت از زمان رضاشاه تا انقلاب اسلامی وجود داشته و بعد از انقلاب هم کم و بیش ادامه یافته است. علت فقدان آن نیز فقدان هر نوع مشروعیت اعم از سنتی و منطقی در نظام اجتماعی ایران برای مدیریت شهری در کشور است. زیرا، شهرداری به شکل و هیئتی که وجود دارد، سابقه سنتی نداشته است. از طرفی بر خلاف سیستم شهری در اروپا، رابطه متقابل و منطقی یی مبتنی بر انتخابات انجمن شهر بین جامعه و مدیریت شهر وجود نداشت. فقدان مشروعیت مدیریت شهری در کشور موجب شد تا اولاً؛ مردم، مدیریت شهری و شهرداری را نپذیرند ؛ ثانیاً؛ ارزیابی مثبتی از شهرداری نداشته باشند؛ ثالثاً؛ شهرداری و اقدامات آن را قلباً مشروع و قانونی ندانند. در چنین وضعیتی، گرایش ها و ارزش های جامعه با گرایش های سازمان مدیریت شهری ناهماهنگ هستند و در تقابل و تعارض با یکدیگر قرار می گیرند. تشکیل شوراهای شهر، با اینکه اولین و مهمترین گام در راه مشروعیت بخشیدن به نظام مدیریت شهری در ایران است، ولی تمام راه نیست. رسیدن به این مقصود مستلزم صبر و حوصله تا نهادینه شدن این نهاد اجتماعی جدید و فراگیر است. کامروا، مجله آبادی، شماره ۳۲
● نکته چهارم :ماده ۱۳۷ قانون برنامه پنج ساله چهارم، قصد و هدف حاکمیت را واگذاری آن دسته از وظایفی می داند که جنبه محلی دارد و این کار با توجه به توانایی های شهرداری ها و با تامین منابع اعتباری ذیربط به مدیریت شهر صورت می گیرد. این وظایف در طول برنامه پنج ساله چهارم به تدریج به پیشنهاد وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی، در هیات دولت بررسی و تصویب می شود. این ماده قانونی استراتژی مدیریت شهری را در برنامه پنج ساله چهارم تعیین کرده است. خوشبختانه با مطالعات انجام شده توسط مرکز پژوهش شهری و روستایی وزارت کشور با عنوان ?امکان سنجی واگذاری وظایف جدید شهرداری ها?، وظایف و اولویت های انتقال وظایف مشخص شده است. ماده مذکور با پشتیبانی این مطالعات تحقق عینی خواهد یافت و مدیریت شهری به سمت مدیریت واحد شهری حرکت خواهد کرد، امری که آمادگی کامل نهادهای مدیریت شهری را می طلبد.                                         

نتیجه گیری

با توجه به بررسی سیر مدیریت واحد شهری در اداور گذشته کشور مشاهده می کنیم که هرچه به جلو قدم می گذاریم شهر ومدیریت شهری دچار یکسری تغییر وتحولات می گردد که در مواقعی این تحولات به نفع شهر بوده ودر مواقعی نیز  شهر دچار یک نوع سردرگمی وبحران گردیده است که البته این بحرانها در زمان کنونی زیاد به چشم نمی آید. امروزه مدیریت نوین در اداره شهرها باعث گردید خدمات رفاهی بیشتری در اختیار مردم قرار بگیرد. پیشرفت تکنولوژی ابزار کمکی شایانی به مدیریت شهری امروز نموده است.

با توجه به شکل گیری شورای های اسلامی و مشارکت مردم در سرنوشت مدیریت شهری میتوان برای بالا بردن میزان مشارکت مردمی در مدیریت شهر از راهکارها وسیاست هایی استفاده نمود از قبیل:

- نظر خواهی از مردم در مراحل مختلف تهیه طرح توسعه شهری

- توجه به نظرات وگروه های صاحب نظر وتشکل یافته

-  اطلاع رسانی به مردم

 - فعالیت شورای شهر به عنوان بالاترین نهاد تصمیم گیری و بالاترین قدرت مدریت شهری واحد

-کاهش تصدی گری دولت و تمرکز بر امور نظارتی و تصمیم گیری با ایجاد و تقویت مدیریت واحد شهری

منابع وماخذ:

اشرف، احمد: شهر نشینی در ایران از دیگاه جامعه شناسی تاریخی

سعید نیا،احمد : مدیریت شهری 1379

شیعه، اسماعیل:مقدمه ای بر تاریخ شهر وشهر نشینی در ایران 1367

پیگولوسکایا : شهرهای ایران در روزگار پارتیان وساسانیان، ترجمه عنایت الله رضا، 1367

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سازمان چاپ وانتشارات وزرات فرهنگ وارشاد اسلامی، تهران،1370.

فربودی، یوسف: اداره امور شهرداریها، دانشگاه تهران، 1362.

ایمانی جاجرمی، حسین: بررسی آمار شهرداریهای تاسیس شده در ایران، وزارت کشور.

http://www.geo-abadeh.blogfa.com/post-33.aspx

http://umic.ir/index.php?option=com_content&task=view&id=69&Itemid=111

http://umic.ir/index.php?option=com_content&task=view&id=131&Itemid=111

http://umic.ir/index.php?option=com_content&task=view&id=70&Itemid=111

http://urbanmanagement.blogspot.com/2008/06/blog-post_30.html

نوشته شده توسط محمد رضا رضائی در سه شنبه هفتم تیر 1390 ساعت 14:43 | لینک ثابت |